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01‍

前言

“十四五”规划和2035年远景目标的核心内容之一就是：统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，加快数字化发展，打造数字经济新优势，协同推进数字产业化和产业数字化转型，加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，营造良好数字生态，建设数字中国。

早在2014年，国务院在《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中指出，要“吸引民间资本加大信息基础设施投资力度”，“通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设”。国家发展改革委随后发布了在基础设施等领域首批推出80个鼓励社会资本参与的示范项目，将新一代信息基础设施作为专门的投资开发领域，鼓励和吸引社会资本，特别是民间投资，以合资、独资、特许经营等方式参与建设及运营。近几年，国务院、国家发展改革委、财政部连续发文，进一步规范政府和社会资本合作项目投融资操作，为智慧城市优化投融资环境、规范资金使用、提高资金利用效率、解决建设资金问题提供了新的途径和思路。

银保监会主席对地方债直接表态了：

有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担。

而财政部长最近也对地方债表态：

进一步打破政府兜底预期，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。

本就财政紧张的地方，腰带可能得勒的再紧一点了。

作为长期从事新型智慧城市、数字政府、数字乡村建设工作的我们，可以协助联合各地方平台公司、城投、交投、建设资方（国有企业、银行和社会资本）+智慧城市建设方，通过资方+建设+运营的方式建设智慧城市，让数字政府触手可及，为数字政府现代化提供有力支撑，激发数字经济活力。

02

投融资建设模式简析介绍

智慧城市建设涉及到社会经济发展的方面面，如何根据智慧城市建设运营的特点，“智慧”地选择投资方、建设方、运维管理方并规划合理的盈利来源，是智慧城市建设首先要考虑的核心问题。

参考国内外智慧城市建设经验，目前，智慧城市建设有“政府自建自营（传统模式）”、“政府债券”、“政企共建共营（PPP模式）”、“特许期限运营（BOT模式）”、“特许建设运营（BOO模式）”、“EPC模式及F-EPC”、““绿色低息贷款金融+N”模式”、“政府产业引导基金模式”等当前主流智慧城市建设运营模式，下边我们来看看几种常见模式的介绍：

1、“政府自建自营（传统模式）”（目前在疫情影响，财政紧张情况下，此模式减少很多）

政府自建自营模式是指政府承担全部规划及建设费用，并在建成后由政府进行管理使用的一种传统投资运营模式，项目产权属于政府部门。需要特别说明的是，这其中的“自建"主要是指建设的出资方和管理方都是政府，但在实际执行中除个别高度涉密的项目外，大多数的项目都是由政府通过公开招标的方式选择专业公司进行建设。

政府直接投资，对相关资源及项目建设的掌控力度较强，政府直接管理，不具备商业化价值或商业化程度较低。

采取此类模式的，基本都是国家安全、公共安全具有重大意义的领域。不具备市场化价值的项目，绝大多数为非盈利项目。

盈利方式：非盈利或以免费为主，完全用于建设政务专用网络或面向民众的基础公共服务。

2、“政府债券模式”

包括中央政府债券和地方政府债券，地方政府债券又包括一般债券和专项债券。一般债券指省、自治区、直辖市政府（经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。另外，对于兼有基金收入和专项收入的项目，在偿还专项债券本息后仍有剩余的可以进行市场化融资，即可根据条件申请银行贷款等。目前地方政府专项债券在基础设施建设领域可以说占有很大比重。

3、“政企共建共营（PPP模式）”

政企共建共营（混合模式）是指政府和市场共同出资建设（通常政府提供政策和市场引导支持以及部分资金，企业承担大部分资金），参与建设的企业将直接或间接参与项目的后期运营并从中收回投资。项目建成后根据不同建设标的的实际情况划归产权，通常基础设施及公共服务部分的产权归政府所有，商业化服务部分的产权归企业所有。

项目的管理方和建设主体为政府，政府在前期进行总体规划并选择合作方（企业），合作方承担项目主要的建设任务，并协助政府一起做好后期的管理和服务工作（主要承担后期的商业化运营）。

釆用政企共建共营模式，能够充分发挥政府和企业各自的优势，减轻政府财政压力，释放市场活力，快速完成建设任务并实现可持续性的发展。

此类模式比较适合公共服务与商业化服务同时存在的领域，需要政府和市场紧密配合，长期合作的项目。

盈利方式：清楚划分商业业务和公共服务的界限。公共服务免费为主，企业通过向社会大众提供商业化的服务收回投资并盈利。

4、“特许期限运营（BOT模式）”

特许期限经营（BOT模式）是指政府和社会机构（企业）之间达 成协议，由政府向企业颁布特许权，允许其建设某项目并在一定期限 内向政府或社会大众提供该项目的商业化服务，并通过用户付费收回 投资。在特许经营的期限结束后，项目的相关系统（软硬件平台）的产权及运营权都移交回政府所有。

政府部门，向企业以特许权协议方式约定基础设施的投资、经营及收益之间的权责，并做好全程的监督管理。特许经营者，根据政府要求投资、建设（Build）、运营（Operate）移交（Transfer）基础设施及相关服务。

特许经营模式集融资、建设、运营与转让为一体，是债权与股权相混合的一种产权结合形式，具有融资、建设、经营和移交等功能。其特点如下：

■特许经营融资方式是有限追索的，债务偿还只能靠项目的现金

流量。

■承包商在特许期内拥有项目所有权和经营权，同时需要承担项 目全部风险，融资成本较高。

■与传统方式相比，特许经营模式项目设计、建设和运营效率一 般较高，用户可以得到较高质量的服务。

特许期限经营模式适合用于直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的领域，可由政府相关部门提供一定信息资源，经营者进行开发，向公众提供优于政府部门的高质量公共服务。

盈利模式：企业通过合理的商业计划，在约定期限内向政府或社会大众提供商业化服务，并以此收回投资。

5、“特许建设运营（BOO模式）”

商业建设运营（B00模式）是企业投资并通过市场化运作收回投 资的一种模式，是一种企业建设运营活动。釆用这种模式时，政府部 门发起项目，由企业进行项目建设，建设完成之后企业通过市场化运 营收回成本并长期运营，为政府及社会大众提供长期优质的服务。需 要特别说明的是，通信网络市场等通常认为完全商业化的模式本质上 也是商业建设运营（B00模式）的一种，只不过授权方非建设地的地 方政府而是国家相关部委统一授权。

由政府做宏观指导和监督管理，通过公开招标或其他形式选择的企业对项目进行统一规划以及后期的建设和运营，包括设计、施工等。具体环节。政府部门除负责项目招标外，还对项目投资运营过程中的合规性和服务质量进行监督指导。

商业建设运营模式可有效地筹集资金和转移公共部门的风险，是政府对公共项目投融资和建设管理方式的重要的制度创新。

■商业建设运营项目的主体一般为私营企业及其组合，采用的多 为民间资金。

■商业建设运营模式的项目管理方式灵活多样。

■商业建设运营项目公司在项目开发过程中，可以运用多重代理 关系，而且这些代理关系通常在投标书和合同中即加以明确,确保项目开发安全。

■商业建设运营项目运营权的处理方式灵活，企业可继续拥有或 通过连租的方式获得运营权。

此模式适合可长期开放给市场进行商业化运作的领域。适合系统及软硬件平台的运行维护成本较高，不适合政府长期持续投入运维费用的项目。

盈利模式：企业可通过长期的运营，向社会大众提供产品和服务，逐步收回投资。

6、“EPC模式及F-EPC”

“EPC总承包”模式是指业主单位、总承包单位针对项目建设签署有关合同，业主单位对总承包项目进行整体的、原则的、目标的协调和控制，按合同规定支付合同价款，对具体实施工作介入较少。总承包单位全权负责项目的设计、采购、施工、运行等各个环节，并对项目的安全、质量、进度和造价全面负责，按合同规定完成工程，最终按合同规定验收和结算。总承包单位可以把部分设计、采购和施工任务分包给分承包单位承担，分承包单位对项目承担的义务，通过总承包单位对业主单位负责。广东开启了以EPC总承包模式来创新政府治理的先河。

EPC总承包模式有利于整个项目的统筹规划和协同运作，可以有效解决设计与施工的衔接问题、减少采购与施工的中间环节，顺利解决施工方案中的实用性、技术性、安全性之间的矛盾。这种“管运分离”的运行模式应用在政府治理中，不仅能充分利用企业侧的技术优势为电子政务的各个系统、平台与应用提供长期的更新维护，还能让参与企业从政府侧吸收政务设计与基础设施方面设计的经验。将运维放置于企业侧，也减少了构建政府硬件运维体系的支出和重复建设的浪费。“按年付费”“按使用率付费”“按用户评价付费”成功地将资金支出与提供的服务挂钩，节约了资金，所采购的服务会得到不断改进，探索出互补与各自增益的“政企合作”新模式。

7、“绿色低息贷款金融+N”模式“贷”动绿色发展

实施“绿色金融+农业”，推动农业活起来。一是助力农业基础设施建设。大力推广生态修复项目，通过土地整治、高标准农田建设等，促进高效、循环的生态农业发展。辖内金融机构共审批高标准农田贷款项目金额9.6亿元，累计发放7.4亿元，建设总规模24.72万亩，新增耕地指标4.38万亩，建成高效节水面积775.9公顷，新增粮食产能10307.52吨；农发行独山县支行发放1.4亿元土地整治项目贷款，项目营运过程中不产生废水、废气、生产资料及产品包装物等废弃物，项目建成后能明显提高耕地质量。二是开展农村金融产品创新。工行都匀分行与省农担公司合作，引入风险分担补偿机制，推出绿色低息贷款专属产品“产业兴农贷”，其中“罗甸水果贷”授信5000万元，累计投放1300余万元，“匀茶贷”发放611万元，解决了农户分散，收入难以通过账户流水进行验证，抵押物缺失等难题。三是改进信贷服务模式。指导龙里农商行创新绿色企业供应链贷款，以“银行+龙头企业+合作社+农户”模式，发挥集群效应，将资金流向农村合作组织和农户等上下游弱势群体，解决了上游原材料供应商村经济合作社资金短缺，无抵质押物融资的难题，目前已通过此方式发放贷款3397万元。

实施“绿色金融+林业”，推动林农富起来。针对黔南州林业资源丰富的特点，积极探索创新林权融资机制，成功推动贵州省首笔公益林补偿收益权质押贷款落地。通过以点代面、点面结合方式，继续在都匀市、三都县、荔波县、长顺县四县同步开启相关试点工作。助推黔南州首张林业“碳票”在三都县发行成功，积极引导各金融机构做好林业碳票金融服务，拓宽“用票”渠道，目前现已获得现贵阳银行三都支行予以三都县国有林场投资开发有限公司碳票授信300万元的信用额度，初步建立了金融助力黔南碳票“资源变资产、资产变资金”体系。积极推进国储林项目建设，持续推动“国储林+N”经济模式，巩固林业生态建设成果，带动农户就业增收，实现生态效益和经济效益“双丰收”。截至目前，黔南州国储林建设已启动31个项目，规划建设200万亩，总投资148亿元，累计获得银行授信55.8亿元， 项目建设覆盖485个村，带动150余个村集体经济发展，覆盖7.6万户、实现23.9万余人增收，人均增收6000元。

实施“绿色金融+工业”，推动工业强起来。积极抢抓国家支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的重大战略机遇，指导各金融机构做好节能环保、绿色低碳领域信贷投放。今年以来，各金融机构围绕“福泉-瓮安”千亿级化工产业园区建设，加强新能源项目对接力度，如：农行黔南分行对某新能源电池有限公司15万吨磷酸铁锂生产线项目授信5亿元，完成首期贷款投放7238万元，助力该企业成为园区内首个投产的新能源项目；工行都匀分行储备相关项目6个，金额约47亿元。各金融机构积极落实碳减排支持工具政策，强化货币政策工具对金融机构支持低碳转型的撬动作用，通过利率杠杆进一步激发企业低碳发展的潜在动力，推动碳减排领域项目的落地。如：建行积极梳理辖内客户，将绿色低碳领域客户加入白名单，可享受优先安排贷款规模，应投尽投，在审批授权、快速通道、价格等方面给予差别化政策支持；农行黔南分行强化对碳减排领域项目的审批落地，当前已发放贷款4800万元用于支持独山县和罗甸县的碳减排新能源光伏项目，目前正在对接的项目已有5个，授信金额达到11.15亿元，预计4季度可投放2亿元。

8、政府产业引导基金模式

由政府出资,并吸引有关金融、投资机构和社会资本联合设立，交由专业投资管理机构进行管理，带有扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金；它是国家和地方政府为了引导新兴行业和创新型产业发展而设立的，按照“政府引导、市场运作、防范风险、滚动发展”的原则运行的产业融资平台。

发挥国有投资平台产业引导基金杠杆作用，推进财政资金在企业壮大、项目建设、产业集聚等方面发挥引导效用，用“源头活水”激起“一池春水”，助力重点产业延链补链强链，为企业高质量发展蓄势赋能。

全国目标规模千亿以上的引导基金共18支，总目标规模合计29,737亿元，占总政府引导基金目标规模25.62%。其中，国家级5支、省级5支、市级6支、区县级1支。长江经济带生态基金是迄今为止目标规模最大的引导基金，基金目标规模高达3000亿元；区县级千亿以上规模的政府引导基金只有1支，是设立在湖北省武汉市的中国光谷母基金，目标规模为2,500亿元。

附：国家级政府引导基金

1、国资委：中国国有企业结构调整基金

2、国资委：中国国有资本风险投资基金

3、国资委：“协同创新”四大基金

4、国资委：中央企业贫困地区产业投资基金

5、发改委：国家新兴产业创业投资引导基金

6、发改委：国家战略性新兴产业发展基金

7、财政部：国家集成电路产业投资基金

8、财政部：中国农垦产业发展基金

9、财政部：国家制造业转型升级基金

10、科技部：国家科技成果转化引导基金

11、工信部：国家中小企业发展基金

12、商务部：国家服务贸易创新发展引导基金

13、国防科工局：国家军民融合产业投资基金

03‍

结语

城市运营的客体就是城市的各种资源，包括一切可以由城市政府直接运用市场和政策手段进行整合、有利于城市建设与发展的各种资源。就智慧城市运营的客体而言，有广义和狭义之分。

广义的智慧城市运营客体包括：城市土地，公用设施如供水、供气、供热、供电、道路、桥梁、公共交通、污水处理、广场、公园等，以及生态环境、城市品牌、历史文化、未来资源等，狭义的智慧城市运营客体主要是指城市的信息化相关资源。

城市信息资源是由自然资源、基础设施资源、人文资源等派生而来的。因而，对城市信息资源的运营管理，与信息资源的载体属性密切相关，即：除了纯粹的公共产品必须由政府提供，纯粹的私人物品由企业或个人提供外，其他属于准公共产品或公共资源两大类的混合类公共物品或服务都可以由政府主导和监督，通过市场运作，引进社会的力量进行经营，而智慧城市可经营性资源都属于后两类公共物品范畴。

智慧城市的运营主体包括政府、企事业单位和广大社会公众等在内的多元主体，其建设投资已经由政府作为投资主体转变为市场多元化投资。

从我国城市实践来看，对信息资源的运营管理仍处于探索阶段，目前主要集中在智慧停车、智慧交通、智慧医疗智能卡、智能旅游票务相关领域，未来，期待更多的市场化运营类的模式。

为了实现智慧城市变现，城市及其供应商需要在项目融资方式上进行创新。商业案例不应仅仅局限于节省成本和地方政府资金。供应商需要在可能的情况下帮助城市确定补贴和资金，但更重要的是，与城市合作来帮助建立公私合作关系，选择适宜长效运营模式；做到管运分离，强化专业化市场运营；加强数据要素运营，实现项目自我造血；持续提升用户体验，实现智慧城市健康可持续长效运营。